Vérification du Programme de développement des collectivités

3.0 Constatations et recommandations

3.1 Introduction

Cette section présente les constatations détaillées découlant de la vérification du Programme de développement des collectivités.

Le Programme de développement des collectivités est doté d'un cadre de contrôle de gestion bien défini qui aide FedNor à exécuter le Programme, tant au niveau des programmes que des projets. En règle générale, il est conforme aux lois, aux règlements et aux politiques. Dans le cadre du programme, des mesures de contrôle clés ont été mises en place pour définir les rôles et responsabilités de tous les participants. Les politiques, lignes directrices et procédures relatives au Programme ont été documentées et fournissent une direction et une orientation aux bénéficiaires et à leurs clients, et le processus de prise de décisions est défini clairement et est transparent.

Les agents d'élaboration de programmes (AEP) disposent d'un excellent réseau pour le partage de l'information et la résolution de problèmes. Ils se réunissent régulièrement dans le cadre de réunions formelles et informelles. Pendant ces réunions, ils mettent en commun l'information qui aidera à assurer l'uniformité parmi les SADC et qui facilitera la résolution des problèmes grâce à la participation collective.

En plus des constatations présentées ci-dessous, les vérificateurs ont formulé des observations concernant des conditions non systémiques, peu importantes et à faible risque. Ces constatations ont été communiquées à la direction sous la forme d'une lettre de recommandations à des fins d'étude.

3.2 Gouvernance

Constatation 1.0: Les politiques sont généralement respectées.

Les versements excédentaires n'ont pas tous été restitués à FedNor au terme de l'accord de contribution, ce qui n'est pas conforme à la Politique du Conseil du Trésor sur les paiements de transfert.

En vertu de la Politique du Conseil du Trésor, le bénéficiaire doit remettre tous les fonds du Programme de développement des collectivités non dépensés au terme d'un accord de contribution. Dans 10 % des dossiers examinés par la DGVE, les SADC avaient des trop-perçus à rembourser au terme de l'accord de contribution. Un trop-perçu est le résultat d'un financement excédentaire du Programme. De ces 10 %, 75 % des SADC ont remboursé leur trop-perçu de leur plein gré ou sur demande, et 25 % ont conservé les fonds avec l'approbation de la direction du Programme. La direction du Programme a expliqué qu'elle procédait de cette façon au lieu de demander le remboursement des fonds pour ensuite effectuer une avance de fonds dans le cadre d'un nouvel accord de contribution.

La direction du Programme a également indiqué que la plupart du financement excédentaire mis à jour dans le cadre de la vérification ne provient pas du Programme de développement des collectivités, mais d'autres sources comme le Programme d'aide au travail indépendant administré par Ressources humaines et Développement social Canada – ces fonds sont jugés excédentaires. Dans 28 % des dossiers examinés, les SADC ont fait état d'excédents à la fin de l'exercice.

En raison du manque de détails dans les rapports financiers des SADC visant les dossiers examinés, il a été impossible de rapprocher les dépenses et les sources des fonds. La DGVE n'a donc pas été en mesure de valider la demande de remboursement de la direction et de déterminer si les fonds restants constituaient des trop-perçus ou des excédents.

Les constatations citées précédemment sont en fonction de la fréquence de la conformité à la Politique du Conseil du Trésor, par contre le montant dans les échantillons n'était pas d'importance relative. Le fait de permettre à certaines SADC de conserver les trop-perçus alors que d'autres sont tenues de les rembourser peut être perçu comme une application incohérente des modalités des accords de contribution et n'est pas conforme à la politique du Conseil du Trésor.

Recommandation 1.0

Le directeur général de FedNor devrait s'assurer que les fonds restants au terme de l'accord de contribution conclu dans le cadre du Programme de développement des collectivités sont restitués à l'État, conformément aux exigences du Conseil du Trésor.

Constatation 2.0: Des fonds d'investissement ont été utilisés à des fins autres que les fins prévues.

Des fonds d'investissement ont été transférés à des fins autres que d'investissement et bien souvent, les remboursements n'ont pas été faits dans les délais établis.

Le Programme de développement des collectivités octroie des fonds aux SADC pour couvrir les dépenses de fonctionnement et effectuer des investissements. Dans la dernière présentation au Conseil du Trésor, les fonds de fonctionnement et d'investissement sont alloués par une seule source de financement, sans être ventilés, ce qui laisse la répartition des fonds à la discrétion des responsables du programme.

Le fonds de fonctionnement doit couvrir les dépenses de fonctionnement se rapportant au Programme qui sont engagées par les SADC. Le fonds d'investissement vise à octroyer des fonds aux SADC pour qu'elles accordent des prêts à des petites et moyennes entreprises qui ne parviennent pas à obtenir du financement auprès des banques conventionnelles. Dans 30 % des dossiers examinés, des montants du fonds d'investissement ont été transférés dans des comptes du fonds de fonctionnement et utilisés pour des activités autres que des investissements. Bien que 79 % de ces transferts aient été qualifiés de temporaires, 21 % étaient permanents.

Les transferts temporaires doivent être remboursés avant la fin de l'exercice. Sur les transferts temporaires examinés, 64 % devaient encore être remboursés à la fin de l'exercice. La question du remboursement rapide des transferts temporaires a également été soulevée dans le rapport de vérification de 2004.

Les transferts permanents étaient utilisés entre autres pour la rénovation de bureaux, les déménagements de bureaux et les prestations de départ, et pour couvrir les déficits de fonctionnement. Dans tous ces cas, les transferts avaient été approuvés par FedNor.

Selon les explications fournies par FedNor relativement à ces transferts, les fonds de fonctionnement ne permettaient pas de couvrir les dépenses importantes ou exceptionnelles. Au cours de la vérification, FedNor a pu produire une seule politique sur les transferts du fonds d'investissement, intitulée Politique sur les transferts de fonds d'investissement, qui stipulait que seuls les coûts directement attribuables à une activité d'investissement accrue pouvaient être couverts par les transferts. Cette politique précisait également que le montant annuel du transfert ne peut être supérieur à 20 % du revenu d'intérêt du fonds d'investissement de l'exercice précédent, jusqu'à concurrence de 40 000 $, et ne peut réduire la contribution cumulative faite au fonds par le gouvernement fédéral. Sur les transferts recensés, tous proviennent du fonds d'investissement directement et non des intérêts gagnés; nombre des transferts recensés dépassaient également la limite de 40 000 $.

Une autre politique a été adoptée après la tenue de la vérification. Elle autorise les transferts permanents de plus de 40 000 $, mais restreint tous les transferts aux recettes générées par le fonds d'investissement. Aucun des dossiers examinés ne renfermait d'analyse pour expliquer si les fonds demandés provenaient de revenus produits par le fonds.

En autorisant ces transferts, FedNor réduit la capacité des décideurs de se fier à l'information fournie sur les montants versés au titre des coûts d'investissement et de fonctionnement. La non-divulgation de l'utilisation des fonds d'investissement pour prendre en charge les frais de fonctionnement pourrait entraîner des erreurs de gestion ou nuire à la prise de décisions par le gouvernement.

Recommandation 2.0

Le directeur général de FedNor devrait veiller à ce que tous les transferts temporaires soient remboursés rapidement et que les modalités et les montants impayés des transferts de fonds temporaires et permanents soient divulgués par FedNor à la haute gestion d'Industrie Canada pour les besoins de prise de décision.

Constatation 3.0: La direction du Programme ne documente pas la surveillance active et les analyses des activités de fonctionnement des bénéficiaires pour assurer que les niveaux de financement sont adéquats.

Toutes les SADC reçoivent un budget de base de 300 000 $ pour couvrir les dépenses de fonctionnement, en dépit des écarts considérables au chapitre de la taille de la population desservie ou de la complexité du portefeuille.

Un message constant a été véhiculé pendant la vérification : les SADC ont besoin de plus d'argent pour leurs activités. Actuellement, elles reçoivent 300 000 $ pour leurs coûts de fonctionnement et peuvent recevoir jusqu'à 40 000 $ de plus par an pour les frais de déplacement extraordinaires (pour les SADC situées dans des régions très éloignées ou dans une vaste région géographique particulière) et jusqu'à 30 000 $ par an pour les SADC tenues de fournir des services bilingues.

Quand on les a interrogés à ce sujet, 71 % des répondants ont indiqué que la distribution égale des fonds de fonctionnement entre les SADC n'était pas idéale, mais que compte tenu du niveau de financement actuel, il s'agit de la meilleure option pour assurer que l'ensemble des SADC peuvent demeurer en activité. Pendant l'examen de certains dossiers, il était clair que la majorité des SADC dépensaient tout le financement octroyé. Toutefois, dans quelques cas, elles affichaient des excédents ou n'utilisaient pas toujours tout le financement mis à leur disposition d'une année à l'autre. Les membres du personnel de FedNor en ont discuté, mais ils ont indiqué qu'aucune SADC ne pouvait fonctionner avec moins de 300 000 $ par an. La direction a indiqué que la préparation d'un calcul détaillé des coûts par SADC dépasserait l'avantage que le Programme pourrait en tirer.

Comme on l'a mentionné dans les deux constatations précédentes, les fonds de fonctionnement de certaines SADC ne suffisent pas pour couvrir l'ensemble des dépenses, ce qui entraîne des transferts du fonds d'investissement, tandis que d'autres enregistrent des excédents ou des trop-perçus.

Le manque d'information détaillée fournie par les SADC présente un risque, celui que la direction du Programme de développement des collectivités à FedNor ne puisse montrer qu'elle surveille adéquatement les niveaux des dépenses et déterminer si les besoins en fonds de fonctionnement sont adéquats.

Recommandation 3.0

Le directeur général de FedNor devrait passer en revue et documenter les exigences relatives aux fonds de fonctionnement des SADC.

3.3 Contrôle interne

Constatation 4.0: Il n'est pas toujours évident que le Programme de développement des collectivités fait l'objet d'une surveillance active de la part de FedNor.

Pour mettre au jour toute irrégularité éventuelle, comme les montants remboursables et le non-respect des modalités, la direction du Programme se fonde sur les écarts budgétaires et les vérifications des bénéficiaires du financement effectuées par les cabinets comptables.

Bien que les rapports de vérification préparés par les cabinets comptables au terme de chaque accord fournissent un certain degré d'assurance, ils ne devraient pas être la seule mesure de la conformité et de saines opérations financières. Pendant les entretiens, on a indiqué qu'une surveillance additionnelle était inutile puisque la vérification du bénéficiaire mettrait en lumière tout non-respect des conditions.

Les vérifications des bénéficiaires doivent avoir lieu tous les deux ans, et seules deux des 61 SADC ont été vérifiées pendant la série de vérifications la plus récente. Au cours des deux dernières vérifications de bénéficiaires, en dépit d'opinions de vérification sans réserve, les montants ont été jugés remboursables à l'État dans l'année suivant la clôture des dossiers.

Une SADC a fait état d'une pratique exemplaire en joignant à chaque état financier envoyé à FedNor une description détaillée des écarts par rapport aux montants prévus et des explications des dépenses qui, autrement, n'auraient pas été claires. Ceci aurait été particulièrement utile dans le cadre d'un examen détaillé, quoiqu'effectué rapidement, de l'information financière par le personnel de FedNor.

Le rapport de vérification de 2004 a fait état d'une analyse minimale, de la part de FedNor, de l'information fournie par les SADC dans les rapports trimestriels. Ceci demeure un problème.

Le risque, c'est que FedNor ne relève pas certains problèmes financiers dans les SADC qui pourraient être facilement réglés au début du processus; si le principal mécanisme de détection de ces problèmes est mis en œuvre après l'expiration de l'accord, ceux-ci pourraient être graves et il n'y aurait plus d'accord en place, ce qui laisserait peu de chances de les corriger.

La direction du Programme a indiqué qu'elle procédait régulièrement à un examen des écarts budgétaires ainsi que des états financiers annuels préparés par les SADC dans le cadre des accords de contribution. Toutefois, dans l'un des états financiers examinés, on a constaté l'existence de fonds provenant de diverses sources, alors que les salaires et la plupart des autres dépenses étaient imputés uniquement au Programme. Il est possible qu'il y ait des dépenses non admissibles, mais qu'on ne puisse les détecter dans le cadre d'une analyse des écarts budgétaires. En effet, si d'autres dépenses prévues n'ont pas été faites, il peut ne pas y avoir d'écarts.

Recommandation 4.0

Le directeur général de FedNor devrait s'assurer de documenter les examens et les contrôles réguliers de l'information financière présentée par les SADC.

Constatation 5.0: Les approbations initiales sont conformes à la Loi sur la gestion des finances publiques, mais il n'y a aucune documentation indiquant que l'agent d'élaboration de programmes a été informé des changements apportés aux demandes de remboursement et aux paiements.

Même si les articles 32, 33 et 34 de la Loi sur la gestion des finances publiques sont généralement appliqués conformément aux lois et aux politiques pertinentes, on a observé des écarts entre les montants approuvés au départ et le montant des remboursements demandés et des paiements.

Dans l'ensemble, la conformité aux aspects de la Loi sur la gestion des finances publiques a été élevée. FedNor veille avec zèle à ce que les demandes soient approuvées adéquatement, la totalité des dossiers examinés comportant au moins trois signatures sur les formulaires de demande de remboursement. Toutefois, pour 11 % des demandes, l'agent financier avait apporté des modifications à un ou plusieurs paiements sans qu'aucune preuve consignée par écrit n'indique que l'AEP ou les signataires antérieurs avaient été informés du changement.

La direction du Programme a assuré la DGVE que dès qu'un changement était apporté au paiement d'une demande et au formulaire connexe, tous les signataires en étaient informés; cependant, au cours de l'examen des dossiers, on n'a trouvé aucune preuve matérielle à l'appui de l'affirmation de la direction. En cas de changement après la présentation et l'approbation du formulaire de demande original, le document devrait être réapprouvé et documenté adéquatement.

En l'absence de cette exigence concernant la documentation de tels changements, il se peut que des paiements inadéquats soient effectués.

Recommandation 5.0

Le directeur général de FedNor devrait veiller à ce que les agents financiers obtiennent des approbations documentées de tout changement qu'ils apportent aux montants des remboursements demandés ou aux paiements.

3.4 Gestion des risques

Constatation 6.0 : Les risques et les stratégies de gestion des risques ne sont pas toujours utiles, pertinentes et opportunes.

En se fondant sur la méthode et la formule actuelles d'évaluation des risques, les évaluations sont parfois menées de manière à atteindre le niveau de risque souhaitable plutôt que le niveau réel, ce qui peut donner lieu à des exigences inappropriées en matière de surveillance. Par ailleurs, les risques documentés ne sont pas mis à jour régulièrement.

L'étude des évaluations initiales des risques des SADC préparées par FedNor au début de chaque accord a révélé que le classement du risque était parfois ajusté afin d'obtenir la note souhaitée, à savoir « faible ». Ceci est attribuable en partie au système global de notation. Actuellement, il existe 16 critères d'évaluation du risque que pose une SADC. L'attribution à chaque critère d'un faible risque, soit 1, donnerait un total de 16, ce qui rend presque impossible de classer une SADC comme étant à faible risque.

Dans bien des cas, bien que certains critères aient obtenu une note supérieure à 1, les autres ont été établis comme étant sans objet ou ont obtenu la note 0 afin de maintenir un faible niveau de risque global, même si ces notes ne font pas partie du système de notation. Par ailleurs, en suivant le système de notation adéquatement, on accroît la probabilité qu'une SADC à faible risque soit classée comme étant à risque moyen.

Un examen d'ententes triennales sélectionnées n'a révélé aucune preuve de mise à jour des évaluations des risques dans les dossiers. Les agents d'élaboration de programmes sont peut-être conscients des changements dans le risque à la SADC dont ils sont responsables, mais les documents versés dans les dossiers ne reflètent pas ces mises à jour.

L'absence de documents sur la gestion continue des risques pourrait donner lieu à une surveillance limitée d'une situation à risque élevé.

Enfin, selon les observations découlant de l'examen des dossiers, il ne semble pas y avoir de corrélation entre le niveau de risque d'une SADC et l'ampleur de la surveillance requise. Selon les dossiers examinés, les SADC présentant un faible risque devaient respecter autant, voire plus d'exigences en matière de rapports que celles classées à risque moyen, ce qui donne lieu à une collecte d'information qui n'aurait peut-être pas été nécessaire.

Un grand nombre des dossiers examinés renfermaient trop de documents et d'information qui n'étaient pas nécessairement liés à une exigence précise en matière de rapport. La collecte d'un volume excessif d'information aux fins d'examen peut donner lieu à une surveillance inefficace et inefficiente.

Recommandation 6.0

Le directeur général de FedNor devrait mettre à jour le processus et le formulaire d'évaluation des risques et s'assurer que ces documents reflètent le niveau de risque réel.

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