Vérification du Programme du mécanisme de financement structuré

1.2 Principales constatations

Les principales leçons ont été dégagées du Programme initial du MFS et prises en compte par la direction en vue d'améliorer la conception et la prestation du programme renouvelé. Plus précisément, les améliorations suivantes ont été apportées : les conditions du programme renouvelé définissent plus clairement les dépenses admissibles et empêchent expressément aux acheteurs de faire office de gestionnaires de projet; les bénéficiaires sont tenus de rendre compte du rendement du projet en regard de critères prédéterminés au moyen d'information qualitative; les agents de programme doivent effectuer des visites des lieux à des fins de surveillance durant les étapes de la demande, de la mise en œuvre et de l'achèvement du projet; et les décisions d'approbation des projets sont étayées au moyen de critères d'évaluation à partir du Sommaire de projet. Par ailleurs, nos entrevues avec des représentants de la direction du programme révèlent que les efforts se poursuivent en vue d'améliorer l'efficience et l'efficacité du programme à mesure qu'il évolue.

La vérification a permis de faire deux constatations clés.

Contrôle interne

• Constatation 1.0 — L'information figurant dans certains dossiers du projet n'était pas étayée par des documents justificatifs suffisants ou n'était pas conforme aux procédures documentées du programme.
• Constatation 2.0 — La date de réception d'une demande dûment remplie dans le cadre du programme n'est pas clairement établie, ce qui peut donner lieu à des difficultés pour prouver la date de réception des demandes de financement lorsque plusieurs projets d'un intérêt similaire sont présentés pendant la même période.

1.3 Recommandations

Pour donner suite aux constatations susmentionnées, les recommandations suivantes sont formulées :

• Recommandation 1.0 — Le directeur, Direction de la défense et de la marine, devrait s'assurer que les procédures prévues du programme, y compris le niveau acceptable et attendu de documents au dossier, sont clairement définies et communiquées et qu'une approche est mise en œuvre pour assurer le respect des procédures établies.
• Recommandation 2.0 — Le directeur, Direction de la défense et de la marine, devrait s'assurer que les points requis pour dûment remplir une demande sont documentés et mentionnés par les agents de programme au dossier et que les demandeurs reçoivent un avis officiel de la date à laquelle leur demande est jugée complète.

1.4 Énoncé d'assurance

Selon mon jugement professionnel en tant que dirigeant principal de la vérification, on a mené un nombre suffisant et approprié de procédures de vérification et recueilli suffisamment d'éléments de preuve pour appuyer l'exactitude des conclusions tirées et contenues dans le présent rapport. Les conclusions sont fondées sur une comparaison des conditions qui existaient au moment de la vérification, par rapport aux critères de vérification préétablis. Les conclusions ne s'appliquent qu'aux entités examinées et au champ d'étude décrit dans le présent rapport.

1.5 Opinion de vérification

À mon avis, le Programme du MFS présente des lacunes mineures et de faibles risques en ce qui a trait aux processus de contrôle du programme qui méritent l'attention de la direction.

 

Richard Willan  
Dirigeant principal de la vérification intérimaire,  
Industrie Canada

 

Date

2.0 À propos de la vérification

2.1 Contexte

En octobre 2000, le ministre d'Industrie Canada a mis en service le Projet de partenariat national pour le secteur de la construction maritime industrielle. Le projet prévoyait la création d'un Comité du Projet de partenariat national industrie–main-d'œuvre ayant pour mandat d'élaborer des mesures propres à accroître la concurrence, l'innovation et la croissance dans le secteur canadien de la construction navale et maritime. En réponse aux recommandations du Comité, le gouvernement fédéral a élaboré le Nouveau cadre stratégique pour le secteur canadien de la construction navale et maritime industrielle — Cap sur les nouveaux débouchés qui a été dévoilé en septembre 2001. L'un des éléments clés du cadre stratégique était le Programme du mécanisme de financement structuré (Programme du MFS), lequel appuie l'objectif stratégique d'Industrie Canada, soit une industrie concurrentielle et des collectivités durables, tout en assurant un avenir économique et social plus durable aux Canadiens.

Programme initial du MFS — 2001-2007

D'une durée de cinq ans, le Programme initial du MFS était doté d'un budget de 150 millions de dollars qui couvrait les dépenses de fonctionnement et les subventions et visait à stimuler les activités économiques dans le secteur canadien de la construction navale et maritime. Il offrait une aide financière aux acheteurs et aux entreprises de location de navires construits au Canada en achetant des réductions d'intérêt sur le financement de l'achat ou de la location.

Le Programme initial se composait de trois éléments de soutien : un soutien au taux d'intérêt (STI); une contribution à l'assurance-crédit; et un soutien à l'assurance-crédit. Dans les faits, seul l'élément de soutien au taux d'intérêt a été utilisé dans le cadre du programme initial. Il s'agit d'une contribution non remboursable aux taux d'intérêt généraux pouvant atteindre 15 p. 100 du prix d'achat de navires neufs construits au Canada. Conformément aux dispositions fédérales relatives au cumul, l'achat des réductions d'intérêt ou de location ne pouvait excéder 75 p. 100 du total des frais d'intérêt ou de location.

Au moment de la vérification, 36 projets avaient été approuvés dans le cadre du programme initial, totalisant 57 millions de dollars en aide approuvée sous forme de contributions. Entre 2003 et 2007, 84 millions de dollars ont été réaffectés en raison de contraintes budgétaires et de reports de fonds, ce qui a ramené le financement total approuvé sous forme de contributions du Programme initial du MFS à 57 millions de dollars.

Programme renouvelé du MFS — 2007-2013

En juin 2007, le Programme du MFS a été renouvelé par le Conseil du Trésor, qui l'a doté d'un financement supplémentaire de 50 millions de dollars afin de couvrir les dépenses au titre des subventions et les dépenses de fonctionnement jusqu'en 2011. Les objectifs du Programme du MFS ont été révisés afin de permettre au secteur canadien de la construction navale de répondre aux besoins en acquisition et en entretien maritime du gouvernement fédéral en 2009 et les années suivantes. Le Programme renouvelé du MFS vise à maintenir un climat concurrentiel, comme l'exige la politique fédérale d' « achat au Canada ».

Au moment de la réalisation de la vérification sur place, deux projets avaient été approuvés dans le cadre du Programme renouvelé, pour une aide totale d'environ 14 M$ sous forme de contributions approuvées.

Les demandeurs admissibles dans le cadre des programmes initial et renouvelé du MFS doivent être les acheteurs ou les locataires du navire ou de la structure marine off-shore. Le paiement du navire ou de la structure marine off-shore nouvellement construit ou modifié doit être financé par un prêteur ou un bailleur qui recevra la contribution du MFS en vue de réduire les coûts d'intérêt ou de bail du demandeur.

Le Programme du MFS relève de la Direction générale de l'aérospatiale, de la défense et de la marine du Secteur de l'industrie, à Industrie Canada. La direction du programme est assumée par la Direction de la défense et de la marine à l'Administration centrale d'Industrie Canada, située dans la région de la Capitale nationale.

2.2 Objectif

La vérification avait pour objectif de donner l'assurance à la haute direction que des pratiques et procédures suffisantes et appropriées étaient en place et suivies pour assurer que la mise en œuvre du programme était conforme aux priorités et objectifs ministériels et gouvernementaux et que le programme répondait aux besoins réels.

2.3 Portée

La vérification portait sur les programmes initial (2001–2007) et renouvelé (2007–2013) du MFS depuis leur mise en place jusqu'en février 2008.

2.4 Méthodologie

L'approche de vérification comportait les mesures suivantes :

• La documentation a été examinée afin de comprendre les processus actuels de gestion des risques de chaque programme, les structures de gouvernance et les contrôles internes.
• Un échantillon de 12 projets du programme initial et de deux projets du programme renouvelé ont été sélectionnés et examinés en vue de vérifier leur conformité aux politiques et aux procédures des programmes. L'échantillon des projets du programme initial représente 52 p. 100 du total du financement fédéral approuvé dans le cadre du programme et a été sélectionné de façon discrétionnaire en fonction de l'importance des projets et de la couverture géographique. L'échantillon de projets du programme renouvelé représentait 100 p. 100 des projets approuvés dans le cadre du programme renouvelé à la date de fin de la vérification sur le terrain.
• Quatorze entrevues ont été réalisées avec des représentants du programme, de la Direction des programmes et des services et certains demandeurs retenus.
• L'information recueillie dans le cadre des procédures susmentionnées a été analysée en regard des critères de vérification figurant à l'annexe A. Les critères reposaient sur des dispositions législatives et réglementaires pertinentes; des normes, des politiques et des pratiques adoptées par Industrie Canada pour gérer le programme, ainsi que les contrôles de gestion clés pertinents établis par le Conseil du Trésor.

3.0 Constatations et recommandations

3.1 Introduction

On trouvera dans la présente section les constatations détaillées découlant de la vérification des Programmes initial et renouvelé du MFS. Celles-ci reposent sur les données probantes découlant de notre analyse initiale de risque et de la vérification détaillée. Les principales leçons du Programme initial du MFS ont été dégagées et prises en compte par la direction en vue d'améliorer la conception et la prestation du programme renouvelé. Celles-ci sont résumées à l'annexe B.

Outre les constatations présentées ci-après, des observations sur les conditions non systémiques et de peu d'importance, le risque et les domaines à améliorer relativement au programme renouvelé ont été communiquées à la gestion dans une lettre de recommandations aux fins d'examen par la direction.

3.2 Gouvernance

Dans l'ensemble, les processus, procédures et lignes directrices en place assurent une gouvernance adéquate. Les résultats de la vérification ont soulevé des questions mineures relativement à la gouvernance du Programme du MFS, lesquelles sont abordées dans une lettre de recommandations.

3.3 Contrôle interne

La direction du Programme du MFS a défini et documenté les procédures prévues pour chaque étape du cycle de vie d'un projet. À ce document sont venues s'ajouter plusieurs lignes directrices propres à permettre une interprétation uniforme des politiques, notamment des lignes directrices ayant trait au calcul des taux d'intérêt en vigueur et du cumul. La direction a également établi et mis en œuvre plusieurs listes de vérification et formulaires visant à appuyer la cohérence et l'exercice d'une diligence raisonnable aux principales étapes du cycle de vie du projet, notamment une liste de vérification pour l'agent, une liste de vérification de l'admissibilité au soutien au taux d'intérêt, un modèle de proposition et un rapport d'évaluation sur les répercussions pour les chantiers navals. La direction n'a pas retenu la recommandation portant sur l'utilisation d'une liste de vérification de l'examen des demandes comme le recommandait le projet Cadre des subventions et contributions — mars 2007, en raison du faible volume de demandes et du risque moins élevé des demandes dans le cadre de ce programme. Toutefois, elle a défini les procédures prévues à suivre pendant le processus d'examen des demandes.

Les contrôles internes du programme bénéficient de l'appui de la Direction des programmes et services (DPS) du Ministère dans plusieurs domaines, y compris la formulation d'avis pour l'évaluation du Sommaire de projet; l'élaboration des modalités du programme; et l'élaboration des politiques et procédures du programme. En outre, la DPS et le Conseil des programmes et services examine toutes les demandes dans le cadre du processus d'approbation de projets.

Constatation 1.0 : Documentation incomplète au dossier

La structure du Programme du MFS offre une certaine marge de manœuvre pour régler les problèmes compte tenu du petit nombre d'agents spécialisés au sein du programme. Les agents de programme ont indiqué que les procédures du Programme du MFS étaient bien documentées au début, mais que des changements avaient été apportés dans les faits quand certaines procédures documentées (comme la remise de lettres initiales aux demandeurs) ont été jugées inutiles ou n'étaient pas perçues comme ajoutant de la valeur.

En raison de la disparité entre les procédures documentées du programme et les procédures suivies dans la pratique, les activités de contrôle risquent de devenir incohérentes au fil du temps, d'entraver le transfert des connaissances associées au Programme du MFS et au projet à de nouvelles ressources et de nuire à l'uniformité dans les approches d'exécution du programme. Ces éléments revêtiront d'autant plus d'importance que de nouveaux employés sont en voie de fournir un soutien au programme dans les régions.

Les agents de programme ont pu déterminer et analyser la raison des décisions prises dans les dossiers examinés, mais le manque de documents justificatifs au dossier empêche la direction de faire la preuve adéquatement de la conformité à la Politique sur les paiements de transfert et à d'autres directives d'Industrie Canada et du gouvernement ainsi qu'à des procédures connexes visant les programmes de subventions et de contributions.

Notre examen d'un échantillon de dossiers de projets des programmes initial et renouvelé a mis au jour les cas suivants de documents incomplets au dossier :

• a) Non-conformité aux procédures établies
  • Dans 58 p. 100 des dossiers du Programme initial du MFS, on n'a trouvé aucune confirmation signée du bailleur de fonds reconnaissant le déboursement intégral du prêt à l'emprunteur. Cette confirmation devrait accompagner les demandes présentées comme preuve indépendante à l'appui des montants déboursés, et en bout de ligne, du montant de l'intérêt que doit rembourser le programme. On constate que dans les cas où ce formulaire était absent dans les demandes, les factures justificatives étaient fournies et les conventions de prêt originales étaient au dossier à l'appui des montants qu'il était convenu de débourser. Toutefois, les factures n'ont pu être facilement liées aux montants des demandes dans tous les cas, et la confirmation du bailleur de fonds constitue une preuve plus solide du déboursement réel de fonds à l'emprunteur.
  • Dans tous les dossiers sauf un, il manquait la lettre d'accusé de réception de l'information, qui vise à informer le demandeur que l'information sur le projet a été reçue et qu'un agent de projet a été chargé de la demande.
• b) Documents incomplets au dossier
  • Dans 33 p. 100 des dossiers de projet du Programme initial du MFS examinés, les coûts présentés dans la demande ne correspondaient pas à l'information sur les coûts figurant dans le Sommaire de projet et il n'y avait aucun tableau justificatif pour rapprocher les coûts. Le personnel du programme nous a informé que des changements dans les coûts prévus avaient été apportés pour refléter des estimations de coûts plus complètes et raisonnables dans le Sommaire de projet. Toutefois, rien au dossier n'indiquait la raison de ces changements.
  • Les rapports de vérification qui étaient au dossier avaient trait à des activités de vérification sur place effectuées par des agents de programme. Ces rapports incluaient la valeur monétaire de l'activité examinée et les constatations, mais ne détaillaient pas les procédures particulières suivies et n'étaient pas appuyées par des documents clairs et concis prouvant que les activités avaient été menées à bien.

Le principal risque lié aux écarts susmentionnés réside dans le manque de « piste de vérification » permettant aux employés indépendants ou nouveaux de comprendre les raisons et le moment des décisions prises. Toutefois, le risque de paiements en trop ou de paiements erronés dans le cadre de ce programme est jugé faible puisque les conventions de prêt et les factures justificatives sont au dossier, et dans les cas où les agents de programme ont remis en question la validité de l'information reçue, des vérifications sur place et des visites dans les chantiers navals ont été réalisées pour obtenir l'assurance que les coûts engagés pour construire ou restaurer le navire étaient raisonnables.

Recommandation 1.0

Le directeur, Direction de la défense et de la marine, devrait s'assurer que les procédures prévues du Programme du MFS, y compris le niveau attendu et acceptable de documents au dossier, sont clairement définies et communiquées et qu'une approche est mise en œuvre pour assurer le respect des procédures établies.

Constatation 2.0 : La date de réception des demandes dûment remplies n'est pas clairement indiquée.

Selon notre examen des dossiers, les agents de programme n'indiquent pas la date de réception ou d'acceptation d'une demande au moyen d'un timbre-dateur. Les agents de projet prennent actuellement note de la date à laquelle ils considèrent la demande complète dans un tableur, mais on n'a trouvé aucune preuve cohérente au dossier relativement à la date à laquelle les demandeurs ont été informés que leur demande était jugée complète.

Comme le financement dans le cadre du Programme du MFS devient limité, ce dernier pourrait se retrouver dans des situations où plus d'une demande de financement est présentée en même temps. Il faudra alors décider d'approuver certains projets et d'en rejeter d'autres en fonction du financement disponible. Toutefois, comme les demandes ne sont pas évaluées selon leur intérêt, mais plutôt en fonction des critères d'admissibilité du programme, la date de présentation d'une demande complète sera cruciale pour défendre les décisions d'approbation du projet.

Recommandation 2.0

3.4 Gestion des risques

Dans l'ensemble, les processus employés pour relever, évaluer et contrôler les éventuels événements ou situations sont gérés en vue d'atteindre les objectifs de l'organisation. Les résultats de la vérification ont soulevé des questions mineures se rapportant à la gestion des risques du Programme du MFS et sont analysés dans une lettre de recommandations.

Annexe A : Critères de vérification

Annexe B : Leçons tirées

Les principales leçons ont été dégagées du Programme initial du MFS et prises en compte par la direction en vue d'améliorer la conception et la prestation du programme renouvelé. Plus précisément, les améliorations suivantes ont été apportées :

• Les conditions du programme renouvelé définissent plus clairement les dépenses admissibles et empêchent expressément aux acheteurs de faire office de gestionnaires de projet.
• Les bénéficiaires sont tenus de rendre compte du rendement du projet en regard des critères prédéterminés au moyen d'information qualitative.
• Les agents de programme doivent effectuer des visites des lieux à des fins de surveillance durant les étapes de la demande, de la mise en œuvre et de l'achèvement du projet.
• Les décisions d'approbation du projet sont étayées à l'aide de critères d'évaluation à partir du Sommaire de projet.

Nos entrevues avec des représentants de la direction du programme révèlent que les efforts se poursuivent en vue d'améliorer l'efficience et l'efficacité du programme à mesure qu'il évolue.

Annexe C : Réponse et plan d'action de la gestion