Vérification de la Direction générale des affaires criminelles du Bureau de la concurrence

Recommandé pour l'approbation du sous-ministre par le Comité ministériel de vérification le 7 novembre 2013.

Approuvé par le sous-ministre le 12 novembre 2013.

Table des matières

• 1.0 Sommaire
  • 1.1 Contexte
  • 1.2 Objectif et conclusion de la vérification
  • 1.3 Principales constatations et recommandations
  • 1.4 Opinion de vérification
  • 1.5 Conformité aux normes professionnelles
• 2.0 À propos de la vérification
  • 2.1 Contexte
  • 2.2 Objectif et portée
  • 2.3 Approche de vérification
• 3.0 Constatations et recommandations
  • 3.1 Gestion des enquêtes
  • 3.2 Gestion des ressources
  • 3.3 Gestion des programmes d'immunité et de clémence
  • 3.4 Autres instruments de règlement des cas
  • 3.5 Interruption d'une enquête
  • 3.6 Conflit d'intérêts pour les employés de la DGAC
  • 3.7 Gestion des ressources externes
  • 3.8 Réponse de la direction et plan d'action
• 4.0 Conclusion générale
• Annexe A : Critères de vérification

1.0 Sommaire

1.1 Contexte

Le Bureau de la concurrence (le « Bureau »), en tant qu'organisme d'application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Pour s'acquitter de cette mission, le Bureau est responsable de l'administration et de l'application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, de la Loi sur l'étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux.

Dans le cadre de ses activités, le Bureau fait enquête sur des activités criminelles, notamment les cartels, le truquage d'offres et la fraude en marketing de masse. Ces enquêtes sont menées par la Direction générale des affaires criminelles (DGAC) et la Direction générale des pratiques loyales des affaires (DGPLA), qui suivent toutes deux des procédures similaires en matière d'enquête criminelle.

La DGAC est tenue de découvrir et d'empêcher les cartels et de faire enquête à leur sujet, y compris les arrangements entre concurrents ou concurrents potentiels en vue de fixer les prix, d'attribuer des marchés, de raréfier l'offre ou encore de truquer des offres. La Direction générale doit enquêter sur les infractions criminelles en matière de cartel en vertu de la Loi sur la concurrence. Un protocole d'entente entre le commissaire de la concurrence (le commissaire) et le directeur des poursuites pénales (DPP) décrit les rôles et responsabilités de chaque partie de manière générale et détaillée en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites. Le Service des poursuites pénales du Canada (SPPC) fournit des avis juridiques à la DGAC à l'étape de l'interrogatoire ou de l'instruction d'un dossier. Il évalue en toute indépendance les dossiers dont il est saisi par la DGAC pour déterminer s'il y a lieu d'intenter des poursuites et de porter ou non des accusations.

Les deux outils les plus importants utilisés pour mettre au jour l'activité de cartel, faire enquête à son sujet et intenter des poursuites en vertu de la Loi sur la concurrence sont le Programme d'immunité et le Programme de clémence. Ces programmes fonctionnent selon le principe du premier arrivé, premier admissible, selon lequel la DGAC recommande que la première partie admissible obtienne l'immunité contre toute poursuite en vertu du Programme d'immunité et que les parties admissibles suivantes bénéficient d'un traitement clément en vertu du Programme de clémence. Les parties demandant l'immunité ou la clémence reçoivent un signet, qui établit leur position par rapport aux autres parties demandant l'immunité ou la clémence. Selon les entretiens menés pendant la vérification, environ 90 à 95 % des dossiers sur lesquels la DGCA a enquêté relèvent de l'un ou l'autre de ces programmes. Les autres infractions sont mises au jour par suite d'une dénonciation, d'une plainte ou d'une surveillance.

La DGAC peut également avoir recours à d'autres instruments de règlement des cas (IRC) qui permettent l'application de la Loi sur la concurrence sans engager de poursuites.

Les enquêtes sur l'activité de cartel sont au cœur des activités de la DGAC et l'élément clé lui permettant d'atteindre ses objectifs. La DGAC mène à bien plusieurs activités pendant ses enquêtes. Ainsi, elle recueille, organise et analyse les preuves initiales, élabore et obtient les ordonnances du tribunal, saisit et analyse les documents pertinents en vertu des ordonnances du tribunal, de même que l'information, et interroge et rencontre les témoins.

Par suite du rapport rédigé en 2008 par le Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence et des mesures législatives prises par le gouvernement conservateur à l'égard de la criminalité, des changements importants ont été apportés aux dispositions de la Loi sur la concurrence relatives aux cartels criminels, en vigueur depuis 2010, et la Loi sur la sécurité des rues et des communautés a été promulguée en 2012. Ces changements ont alourdi les peines en cas d'infraction en matière de cartel en vertu de la Loi sur la concurrence et supprimé la possibilité de peines avec sursis (p. ex., détention à domicile) pour les parties condamnées pour certaines infractions criminelles en vertu de la Loi sur la concurrence. En outre, dans son Cadre d'intégrité, Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (TPSGC) vient de modifier son Code de conduite pour l'approvisionnement en vue de supprimer l'immunité accordée aux parties participant au Programme de clémence. Par suite de ce changement, ces parties, y compris leurs sociétés affiliées et les membres de leur conseil d'administration, ne sont désormais plus autorisées à faire affaire avec TPSGC et le gouvernement du Canada par suite d'un plaidoyer de culpabilité devant les tribunaux - l'une des obligations du Programme de clémence.

Ces changements ont entraîné une réduction du nombre de dossiers réglés au moyen de la négociation. En conséquence, les dossiers font l'objet de poursuites plus contestées de la part des entreprises et des particuliers qu'auparavant. Par exemple, la plupart des dossiers soumis à la DGAC étaient auparavant résolus au moyen du Programme d'immunité ou d'un plaidoyer de culpabilité dans le cadre du Programme de clémence et quelques dossiers seulement par an donnaient lieu à des accusations contre des parties refusant de collaborer. Par suite des changements susmentionnés, le nombre de renvois par la DGAV des cas impliquant les parties qui refusent de collaborer a augmenté.   

1.2 Objectif et conclusion de la vérification

Conformément au Plan de vérification interne pluriannuel axé sur le risque pour 2013-2014 à 2015-2016 d'Industrie Canada, la Direction générale de la vérification et de l'évaluation (DGVE) a entrepris la vérification de la DGAC. La vérification a pour objet de fournir l'assurance que les mécanismes adoptés par la DGAC pour établir et maintenir une gouvernance, une gestion du risque et des contrôles internes efficaces appuient la réalisation fructueuse des enquêtes et l'avancement des poursuites conformément à la Loi sur la concurrence.

À quelques exceptions près dont nous avons fait état, la vérification a révélé dans l'ensemble que les mécanismes de la DGAC permettent d'établir et d'assurer une gouvernance, une gestion du risque et des contrôles internes qui appuient la réalisation efficace des enquêtes et l'avancement des poursuites conformément à la Loi sur la concurrence.

1.3 Principales constatations et recommandations

Gestion des enquêtes

La DGAC obtient l'aide du SPPC pendant ses enquêtes sur l'activité de cartel.

La DGAC fournit un soutien au SPPC après une recommandation d'immunité, une recommandation relative à la peine pour les cas de clémence ou une recommandation de dépôt d'accusations contre des parties qui refusent de collaborer.

Gestion des ressources

La DGAC utilise à la fois des plans de travail propres aux différents dossiers, un tableau des priorités en matière d'application et des réunions régulières d'équipe et des membres de la direction pour surveiller l'utilisation des ressources.

Des rapports de temps consacré par les ressources du SPPC aux dossiers que lui soumet la DGAC n'ont pas été demandés.

Gestion des programmes d'immunité et de clémence

L'accès à la base de données sur les signets est réservé aux employés de la DGAC.

En 2012-2013, on a amélioré le processus de suivi des demandes de signet en exigeant que l'on consigne non seulement la date mais également l'heure à laquelle la demande de signet est reçue.

Les décisions prises par les équipes responsables des dossiers dans le cadre des dossiers des programmes d'immunité et de clémence ont été passées en revue et approuvées de façon cohérente et continue par la haute direction de la DGAC. Toutefois, le Formulaire de sélection des cas et d'établissement des priorités (SCEP) n'a pas été rempli systématiquement.

Autres instruments de règlement des cas

Les décisions de l'équipe responsable des dossiers dans les dossiers réglés par d'autres IRC ont été examinées et approuvées de façon cohérente et continue par la haute direction de la DGAC.

Il n'existe pas de lignes directrices pour aider les agents préposés aux dossiers à déterminer quand ils doivent faire appel au SPPC durant le processus de recours à d'autres IRC.

Interruption d'une enquête

Les décisions d'interrompre une enquête ont été mises en œuvre, documentées et approuvées conformément à la procédure prescrite.

Conflit d'intérêts pour les employés de la DGAC

Le Bureau dispose d'une procédure précise pour l'auto-déclaration et l'évaluation des conflits d'intérêts des employés.

Gestion des ressources externes

La documentation est insuffisante pour démontrer l'application uniforme et intégrale de la procédure prescrite quand la DGAC a recours à des spécialistes externes et à leurs adjoints de recherche dans le cadre d'un contrat de services.

1.4 Opinion de vérification

À mon avis, les mécanismes d'établissement et de maintien d'une gouvernance, d'une gestion du risque et de contrôles internes efficaces à l'appui de la réalisation fructueuse des enquêtes et de l'avancement des poursuites conformément à la Loi sur la concurrence ne présentent aucune lacune importante. Des améliorations sont requises pour combler certaines lacunes dans les domaines de la gestion et de la documentation des dossiers et de la gestion des ressources externes.

1.5 Conformité aux normes professionnelles

La présente vérification a été menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada, comme en témoignent les résultats du programme d'assurance de la qualité et d'amélioration de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation.

Susan Hart
Dirigeante principale de la vérification, Industrie Canada

2.0 À propos de la vérification

2.1 Contexte

Conformément au Plan de vérification interne pluriannuel axé sur le risque pour 2013-2014 à 2015-2016 d'Industrie Canada, la DGVE a entrepris la vérification de la DGAC.

Le Bureau de la concurrence (le « Bureau »), en tant qu'organisme d'application de la loi indépendant, veille à ce que les entreprises et les consommateurs canadiens prospèrent dans un marché concurrentiel et innovateur. Pour s'acquitter de cette mission, le Bureau est responsable de l'administration et de l'application de la Loi sur la concurrence, de la Loi sur l'emballage et l'étiquetage des produits de consommation, de la Loi sur l'étiquetage des textiles et de la Loi sur le poinçonnage des métaux précieux.

Dans le cadre de son rôle, le Bureau fait enquête sur des activités criminelles, notamment les cartels, le truquage d'offres et la fraude en marketing de masse. Ces enquêtes sont menées par la DGAC et la DGPLA. Sous la direction du commissaire, la DGAC est dirigée par le SCP de la DGAC et le sous-commissaire délégué de la concurrence de la DGAC. Chacune des deux divisions de la DGAC est dirigée par un sous-commissaire adjoint (SCA) et emploie environ 20 équivalents temps plein. La DGAC compte également des employés dans des bureaux régionaux à Montréal, à Toronto et à Vancouver.

La DGAC est tenue de découvrir et d'empêcher les cartels et de faire enquête à leur sujet, y compris les arrangements entre concurrents ou concurrents potentiels en vue de fixer les prix, d'attribuer des marchés, de raréfier l'offre ou encore de truquer des offres. La Direction générale doit enquêter sur les infractions criminelles en matière de cartel en vertu de la Loi sur la concurrence.

Un protocole d'entente entre le commissaire et le DPP décrit les rôles et responsabilités de chaque partie. De manière générale et plus précisément en ce qui concerne les enquêtes et les poursuites, le protocole d'entente ne décrit aucune norme de niveaux de service ni aucun barème de droits.

Le SPPC fournit des avis juridiques à la DGAC à l'étape de l'interrogatoire ou de l'instruction d'un dossier. Il évalue en toute indépendance les dossiers dont il est saisi par la DGAC pour déterminer s'il y a lieu d'intenter des poursuites et de porter ou non des accusations. 

Les enquêtes sur l'activité de cartel sont au cœur des activités de la DGAC et l'élément clé lui permettant d'atteindre ses objectifs. La DGAC mène à bien plusieurs activités pendant ses enquêtes. Ainsi, 1) elle recueille, organise et analyse les preuves initiales, 2) élabore et obtient les ordonnances du tribunal, 3) saisit et analyse les documents pertinents en vertu des ordonnances du tribunal, de même que l'information, 4) et interroge et rencontre les témoins.

À un moment donné pendant l'instruction, une enquête peut être amorcée en vertu de l'article 10 de la Loi sur la concurrence. Le démarrage d'une enquête constitue une étape procédurale qui permet à la DGAC d'utiliser des instruments officiels en vertu de la Loi sur la concurrence, comme les ordonnances de production en vertu de l'article 11 et des mandats de perquisition en vertu de l'article 15. Une enquête peut se rapporter à plusieurs dossiers.

Programmes d'immunité et de clémence

En raison de la nature même des infractions à la Loi sur la concurrence, la détection est extrêmement complexe. Les indices menant à ces crimes sont souvent fournis par des parties impliquées qui optent pour la déclaration volontaire au Bureau. Celle-ci s'effectue normalement dans le cadre des programmes d'immunité ou de clémence. Selon les entretiens réalisés pendant la vérification, on a constaté qu'environ 95 % des dossiers reçus relèvent de ces deux programmes. 

Dans le cadre du Programme d'immunité du Bureau (destiné à la fois aux particuliers et aux associations), la première partie à divulguer une infraction non encore découverte et à fournir des preuves donnant lieu au dépôt d'accusations peut obtenir l'immunité contre les poursuites tant qu'elle collabore à l'enquête du Bureau et à toute poursuite en découlant. L'incitatif le plus important pour les parties qui demandent l'immunité, c'est qu'elles bénéficient de l'immunité contre les poursuites, ce qui veut dire qu'aucune accusation ne sera portée contre elles et qu'elles ne seront passibles d'aucune amende ou peine d'emprisonnement en vertu de la Loi sur la concurrence. Si une société est admissible à l'immunité, tous ses administrateurs, dirigeants et employés actuels qui reconnaissent leur participation à l'activité anticoncurrentielle illégale dans le cadre de l'aveu de la société et qui coopèrent sans réserve, en temps opportun et de façon continue, pourront bénéficier de la même recommandation en matière d'immunité. Les anciens administrateurs, dirigeants et employés qui offrent de coopérer à l'enquête du Bureau peuvent aussi obtenir l'immunité.  

Ces programmes fonctionnent selon le principe du premier arrivé, premier admissible, selon lequel la DGAC recommande que la première partie admissible obtienne l'immunité contre toute poursuite en vertu du Programme d'immunité et que les parties admissibles suivantes bénéficient d'un traitement clément en vertu du Programme de clémence. Le Programme de clémence offre une réduction des amendes et des peines; toutefois, les parties qui obtiennent la clémence doivent faire un plaidoyer de culpabilité. Les parties demandant l'immunité ou la clémence reçoivent un signet, qui établit leur position par rapport aux autres parties demandant l'immunité ou la clémence.

Une fois que la partie ayant demandé l'immunité a terminé sa présentation de l'information et que la DGCA l'a analysée, le SCP, DGAC, signe en général la recommandation d'immunité (ou la recommandation relative à la peine pour la partie demandant la clémence) et la transmet au SPPC. L'avocat examinateur du SPPC évalue le dossier en toute indépendance et peut ensuite accepter d'aller de l'avant avec la recommandation de la DGAC, obtenir une aide additionnelle de la DGCA en vue d'une enquête approfondie ou aller de l'avant avec la recommandation après révisions.

Parties refusant de collaborer

Pendant ses enquêtes, la DGAC peut apprendre que des parties autres que les demandeurs d'immunité et de clémence auraient participé à une activité de cartel. Elle peut alors engager des poursuites contre les parties refusant de collaborer (personnes visées par l'enquête). L'avocat du SPPC peut participer à certains aspects du dossier, comme la communication avec l'avocat de la défense de ces parties.  

Si la DGAC détermine qu'une poursuite est justifiée dans ces dossiers, le SCP, DGAC, recommande au SPPC de porter des accusations contre ces cibles. Comme pour les dossiers d'immunité et de clémence, l'avocat examinateur du SPPC évalue le dossier en toute indépendance et peut ensuite accepter d'aller de l'avant avec la recommandation de la DGAC, obtenir une aide additionnelle de la DGAC en vue d'une enquête approfondie ou aller de l'avant avec la recommandation après révisions.

Changements dans le contexte opérationnel

Changements à la législation

En 2007, les ministres de l'Industrie et des Finances ont annoncé la création d'un Groupe d'étude sur les politiques en matière de concurrence chargé d'examiner les politiques du Canada en matière de concurrence et d'investissement étranger et de formuler des recommandations au ministre de l'Industrie en vue de rendre le Canada plus concurrentiel sur un marché de plus en plus mondialisé.

Les recommandations du rapport de 2008 du Groupe et la nécessité de moderniser la Loi sur la concurrence et de l'harmoniser davantage avec les lois des principaux partenaires commerciaux du Canada ont incité le gouvernement à modifier la Loi sur la concurrence en mars 2009. La DGAC a été directement touchée par les hausses :

• l'amende maximale en cas d'arrangements pour fixer les prix, attribuer des marchés ou limiter la production est passée de 10 millions à 25 millions de dollars;
• l'emprisonnement maximal en cas d'arrangements pour fixer les prix, attribuer des marchés, limiter la production ou truquer les offres est passé de cinq à quatorze ans.  

En 2011, le gouvernement du Canada a adopté la Loi sur la sécurité des rues et des communautés, quisupprimait la possibilité de peines avec sursis (p. ex., détention à domicile) pour quiconque reconnu coupable d'activités de cartel en vertu de la Loi sur la concurrence. Les personnes condamnées à une peine d'emprisonnement doivent maintenant purger leur peine dans une prison provinciale ou un pénitencier fédéral.

Changements aux achats gouvernementaux

Les crimes visant à éliminer la concurrence peuvent avoir une grande incidence sur l'intégrité du processus d'approvisionnement de la fonction publique. Travaux publics et Services gouvernementaux Canada vient de modifier son Code de conduite pour l'approvisionnement en vue de supprimer l'immunité accordée aux parties participant au Programme de clémence. Par suite de ce changement, les parties participant au Programme de clémence, y compris leurs sociétés affiliées et les membres de leur conseil d'administration, ne sont désormais plus autorisées à faire affaire avec TPSGC et le gouvernement du Canada par suite d'un plaidoyer de culpabilité devant les tribunaux - l'une des obligations du Programme de clémence.

Les modifications dans le contexte opérationnel du Bureau ont donné lieu à des augmentations du niveau auquel les poursuites sont contestées et du nombre de renvois par la DGAV au SPPC de cas impliquant les parties qui refusent de collaborer. Lorsque la taille et la complexité des dossiers augmente, les niveaux d'efforts consacrés à chaque dossier ainsi que le temps qui s'écoule entre le renvoi par la DGAC et le dépôt d'accusations augmentent aussi. Ensemble, ces facteurs pourraient entraîner une réduction du nombre de dossiers faisant l'objet d'une enquête et de poursuites, ce qui pourrait empêcher la DGAC de s'acquitter de son mandat. 

Ressources du SPPC

Au moment de la vérification, la Section du droit de la concurrence (SDC) du SPPC comptait neuf ressources légales et paralégales spécialisées qui appuyaient la DGAC et la DGPLA. Pour prendre en charge le nombre actuel de dossiers au SPPC, la DGAV a prêté un employé auprès de la SDC au cours des trois dernières années et vient d'en prêter deux de plus.

Le Bureau paie le salaire annuel des neuf employés du SPPC et des trois employés en détachement. À compter de 2014-2015, le SPPC passera d'un modèle de recouvrement intégral des salaires à un modèle reposant sur les heures consacrées par l'avocat du SPPC aux dossiers que lui a soumis la DGAC en utilisant les taux établis par le Secrétariat du Conseil du Trésor. Le Bureau s'attend dès lors à une augmentation des coûts pour les neuf ressources du SPPC.  

Pour faciliter la gestion opportune de sa charge de travail, le SPPC a approuvé au début de 2013 la création de deux nouveaux postes de juriste et d'un poste de parajuriste à la SDC, pour un total de 12 postes au SPPC à l'appui de la DGAC et de la DGPLA. Il faudra peut-être plusieurs mois avant que les nouveaux employés soient en place, au courant des dossiers et en mesure de s'acquitter de l'ensemble de leurs tâches.    

Les neuf ressources du SPPC coûtent chaque année environ 1,7 million de dollars. Le Bureau s'attend à une hausse des coûts de 1 million de dollars pour ces neuf ressources selon la structure des honoraires à la journée proposée pour 2014-2015. Le Bureau évalue également les coûts additionnels à 775 000 $ une fois que les trois nouveaux postes à la SDC du SPPC auront été dotés. 

Selon le Bureau, le coût élevé des ressources du SPPC constitue un risque organisationnel. La stratégie d'atténuation inclut la réallocation temporaire des fonds tout en continuant à chercher des solutions propres à alléger les pressions financières.  

2.2 Objectif et portée

La vérification a pour objet de fournir l'assurance que les mécanismes adoptés par la DGAC pour établir et maintenir une gouvernance, une gestion du risque et des contrôles internes efficaces appuient la réalisation fructueuse des enquêtes et l'avancement des poursuites conformément à la Loi sur la concurrence.

La vérification a porté sur les activités menées par la DGAC entre le 1^er avril 2011 et le 31 mars 2013.

Limite de la portée

Étant donné que l'information fournie par les demandes d'immunité et de clémence est assujettie à des règles de confidentialité et à des privilèges découlant de la loi, la DGAC n'a pas pu avoir recours au processus simplifié pour permettre à la DGVE de consulter sa base de données sur les signets d'immunité et de clémence, les courriels relatifs aux demandes de signet et à leur approbation, ni les courriels confirmant l'exactitude de la base de données sur les signets sans caviarder au préalable les documents.  

L'article 29 de la Loi sur la concurrence traite de la communication de l'information en la possession du Bureau, ou à sa disposition, qu'elle ait été fournie volontairement ou obtenue en vertu d'une ordonnance du tribunal. Cet article interdit la communication des renseignements et de l'identité de toute personne qui les a fournis, sous réserve d'exceptions limitées, dont aucune ne s'applique dans le cas de la vérification. Par conséquent, la vérification n'a pu tirer de conclusion concernant le critère de vérification 6 : les mécanismes employés par la DGCA pour s'assurer que la base de données sur les signets est complète et exacte fonctionnent comme prévu.

2.3 Approche de vérification

La vérification a été menée conformément aux Normes relatives à la vérification interne au sein du gouvernement du Canada. À l'exception de la limite de la portée décrite ci-dessus, les procédures de vérification suivies et les données recueillies sont suffisantes et appropriées pour attester de l'exactitude de la conclusion et de l'opinion formulées dans le présent rapport. Cette opinion se fonde sur un examen des situations recensées en temps et lieu, en fonction des critères de vérification préétablis convenus avec la direction. Cette opinion s'applique uniquement à l'entité passée en revue et au cadre décrit dans le présent rapport.

Durant la phase de planification de la vérification, une évaluation du risque associé aux activités de la DGAC a été réalisée afin de confirmer l'objectif de vérification et de relever les secteurs nécessitant un examen plus approfondi pendant la phase d'exécution.

Il fallait connaître le secteur d'activité, les programmes, les politiques et le mandat de la DGAC pour comprendre la portée, l'incidence et la pertinence de ses activités. La DGVE a examiné les documents d'information pertinents et effectué des entretiens et des revues pour comprendre les activités quotidiennes de la DGAC, ses procédures et ses mécanismes.

En fonction des risques relevés, la DGVE a établi des critères de vérification (énumérés à l'annexe A). Pour ce faire, elle a tenu compte de l'outil relatif au Cadre de responsabilisation de gestion (CRG) du Secrétariat du Conseil du Trésor pour évaluer les contrôles de gestion de base (définis en mars 2011) en lien avec l'objectif général de vérification.

La phase de réalisation de la vérification a eu lieu à l'administration centrale de la DGAC entre mai et août 2013. La méthode employée pour la vérification incluait, sans s'y limiter, une étude des documents, des entretiens et un examen de dossiers. 

La DGAC a fourni à la DGVE la liste des dossiers ouverts en 2011-2012 et en 2012-2013 qui concernaient des demandeurs d'immunité et de clémence. La DGVE a ainsi pu examiner les mécanismes en place pendant la période visée par la vérification. Un échantillon de 13 dossiers a été sélectionné sur une base subjective parmi 46 dossiers. Les documents caviardés ont été examinés pour un échantillon de dossiers. La DGVE a passé en revue des documents comme la législation, les politiques internes et les lignes directrices et réalisé des entrevues avec 27 personnes de la DGAC.

Une réunion de compte rendu a été tenue avec la direction le 25&nb

3.0 Constatations et recommandations

Cette section présente les constatations détaillées de la vérification de la DGAC. Ces constatations reposent sur des données probantes et une analyse de l'évaluation initiale du risque et du travail de vérification détaillé.

En plus des constatations ci-dessous, la DGVE a fait part à la direction de la DGAC, dans une lettre de recommandations, des constatations relatives aux conditions non systémiques et présentant un faible risque, à des fins d'examen.

3.1 Gestion des enquêtes

La DGAC et le SPPC sont tenus respectivement d'effectuer des enquêtes criminelles et d'engager des poursuites en cas d'infractions criminelles à la Loi sur la concurrence. Conformément au protocole d'entente entre le commissaire et le DPP, ces organisations doivent travailler ensemble, en étroite consultation, et s'épauler de manière systématique et continue.

Dans le cadre d'entretiens avec la direction de la DGAC et des agents préposés aux dossiers et de l'examen des documents, la vérification a permis de constater ce qui suit :

1. la DGAC fait systématiquement participer le SPPC et obtient son soutien et ses orientations :
   • relativement aux dossiers d'immunité et de clémence avant que la recommandation d'immunité (ou la recommandation relative à la peine pour les parties demandant la clémence) soit signée et communiquée au SPPC par le SCP de la DGAC ou le commissaire;
   • quand une enquête officielle a été entamée, dès le départ, et de manière continue tout au long de l'enquête pour les dossiers d'immunité et de clémence qui ont été évalués. Elle a fait appel au SPPC pendant l'établissement du mémoire introductif d'enquête officielle, la préparation des documents se rapportant aux ordonnances de production, aux mandats de perquisition et aux dispositifs d'écoute clandestine, pendant les perquisitions et durant la préparation des rapports au juge et la restitution des documents, y compris des copies électroniques;
   • de manière continue dans les cas où le dépôt d'accusations a été recommandé par le SCP de la DGAC au SPPC pour les parties refusant de collaborer. Le SPPC participait à la rédaction de lettres aux parties refusant de collaborer, à la réalisation d'entretiens avec elles, à la formulation d'orientations sur le sommaire de la preuve et d'autres points propres aux dossiers.
2. il existe des données prouvant la participation du SPPC tout au long des enquêtes :
   • échanges de courriel,
   • notes de service au dossier,
   • agenda Meeting Maker - demandes de réunions entre l'équipe responsable des dossiers de la DGAC, la haute direction de la DGAC et le SPPC,
   • présence aux réunions de présentation de l'information sur l'immunité et la clémence ou présence à l'interrogatoire des témoins dans les cas d'immunité ou de clémence;
   • rencontres avec l'avocat de la défense, et
   • discussions avec des spécialistes externes.

En outre, la vérification a permis de constater que la DGAC obtenait des orientations du SPPC sur plusieurs sujets, comme les recours collectifs, l'interprétation d'accords commerciaux internationaux complexes et diverses autres questions propres aux dossiers.

Pour certains dossiers examinés pendant la vérification, des retards se sont produit entre le moment du renvoi et le dépôt d'accusations.

Dans le cadre des entretiens avec la direction et les agents préposés aux dossiers de la DGAC et de l'examen des documents, la vérification a permis de constater que la DGAC appuie de manière continue le SPPC après que la recommandation d'immunité (dans les dossiers d'immunité) ou la recommandation relative à la peine (dans les dossiers de clémence) a été signée et envoyée au SPPC par le SCP, DGAC, ou le commissaire.

Les données probantes incluent divers courriels entre l'équipe responsable des dossiers, la haute direction de la DGAC et l'avocat du SPPC concernant des révisions et des changements aux ententes en matière d'immunité, aux résumés de preuve, aux tableaux des éléments, aux documents à communiquer et aux calculs du volume de commerce ainsi que la participation aux négociations, aux séances de règlement et aux audiences préliminaires.

La DGAC entreprend plusieurs activités une fois que l'on recommande au SPPC d'engager des poursuites dans un dossier, notamment 1) l'établissement de preuves additionnelles; 2) l'analyse des preuves en les classant, les organisant et les présentant; 3) la préparation de témoins, notamment des spécialistes et experts en la matière; et 4) la préparation des documents pour les poursuites judiciaires.

Après que le sous-commissaire principal recommande au SPPC le dépôt d'accusations contre les parties refusant de collaborer, la DGAC appuie le SPPC de manière continue et systématique en participant aux procès. Elle prépare également la présentation de la preuve, en utilisant un système spécial de gestion des enquêtes qui facilite la collecte de preuves sous diverses formes et la présentation de la preuve selon différents angles, ordres chronologiques, par témoin, par endroit, etc.  

3.2 Gestion des ressources

Ressources internes

Pendant un projet de réorganisation des activités mené en 2011, la DGAC a déterminé que l'utilisation de plans de travail détaillés l'aiderait à ne pas s'éloigner du sujet pendant les enquêtes. Les plans de travail doivent être établis en collaboration avec toute l'équipe responsable des dossiers et communiqués au SCP et au SCA compétent.

Chaque plan de travail doit être réexaminé tous les mois par l'ensemble de l'équipe responsable des dossiers. Tout écart important par rapport aux plans de travail doit être porté à l'attention de la direction de la DGAC. Toutes les équipes responsables des dossiers doivent établir des plans de travail réalistes pour la conduite de nouvelles enquêtes et d'enquêtes complètes.

Par suite de l'examen des dossiers et documents et des entretiens, la vérification a permis de constater que les agents préposés aux dossiers préparent les plans de travail au cas par cas; chaque plan est examiné par l'agent principal du droit de la concurrence. Les plans de travail renfermaient par exemple :

• les tâches relatives aux activités spéciales dans le cadre des programmes d'immunité et de clémence, comme les présentations d'information;
• l'interrogatoire des témoins;
• les exigences se rapportant au Formulaire de sélection des cas et d'établissement des priorités, comme le volume du commerce;
• la sélection et les fonctions des économistes ou d'autres spécialistes;
• les divers points se rapportant aux questions juridiques propres au dossier qui, dans certains cas, incluent la coordination avec des organes juridiques internationaux, des consultations sur les recours collectifs, etc.;
• l'entente et la recommandation en matière d'immunité, ainsi que la recommandation de clémence et les discussions connexes;
• les perquisitions, les dispositifs d'écoute clandestine et les tâches se rapportant aux enquêtes;
• l'analyse de documents;
• les sommaires de preuve et les tableaux d'éléments;
• les exigences en matière de divulgation et les présentations.

Les plans de travail versés aux dossiers précisent les ressources affectées à chaque tâche, les dates d'achèvement cibles et les commentaires ou l'état d'avancement des diverses tâches. Les dépenses prévues étaient également détaillées et renfermaient l'information suivante : 1) déplacements requis, équipes responsables des perquisitions et plages de dates prévues pour les diverses perquisitions; 2) le nombre d'heures estimatif par ressource de la DGAC pour déterminer le temps supplémentaire requis; 3) les besoins en ressources pour les préparations des audiences préliminaires et les motions spéciales; 4) les besoins en spécialistes, notamment de l'information détaillée indiquant où et quand ils doivent intervenir.

D'après l'examen des documents et les entretiens avec les agents préposés aux dossiers, la vérification a permis de constater que le SCA discutait des plans de travail au niveau des dossiers avec le SCP pendant les réunions bilatérales.

Par suite de l'examen des documents et des entretiens avec la direction de la DGAC, la vérification a permis de constater que la DGCA utilise un tableau de priorités en matière d'application pour gérer l'utilisation des ressources et les besoins futurs. Ce tableau est généralement une analyse fluide et relative reposant sur les dates limites fixées et à venir de sorte que la direction de la DGAC puisse allouer les ressources aux domaines prioritaires. Le tableau sert également d'outil pour évaluer les besoins en ressources et l'avancement des dossiers, réallouer les ressources au besoin et mettre en évidence la pénurie éventuelle de ressources.  

Le tableau détaille ou décrit ce qui suit :

• les dossiers en cours – indiquant le nom du dossier, les agents et employés de la DGAC et l'avocat du SPPC affectés au dossier;
• le mandat connexe et le principal facteur de tri – par exemple, national ou international, article de la Loi, secteur médiatisé ou non;
• demandeurs d'immunité et de clémence et leur avocat;
• outils d'enquête – comme la perquisition, les dispositifs d'écoute clandestine, les lettres des parties refusant de collaborer;
• les dates et activités pertinentes;
• la description narrative : état d'avancement et prochaines étapes.

Le tableau est mis à jour régulièrement par les agents préposés aux dossiers et analysés pendant les réunions de gestion régulières entre les SDA et le SCP. Le SCP utilise également le tableau pour informer le commissaire durant ses réunions bilatérales régulières.

Les fréquentes discussions sur les dossiers et ressources entre les membres de l'équipe de gestion, les changements au tableau des priorités en matière d'application apportés toutes les deux semaines et les plans de travail généralement mis à jour chaque mois constituent les principaux moyens que la direction de la DGAC utilise pour analyser et évaluer l'utilisation des ressources et la gestion de la charge de travail.

La vérification a permis de constater que ni les plans de travail ni le tableau des priorités en matière d'application n'indiquaient le temps réellement consacré par les ressources à chaque dossier ou étape. Cette information supplémentaire ne fait l'objet d'aucun suivi, mais elle pourrait venir compléter l'information existante et être prise en compte pour l'affectation des ressources et la gestion des dossiers. La direction de la DGAC a indiqué que comme chaque dossier est unique, le suivi, la communication et la surveillance du temps consacré à divers aspects d'un dossier n'amélioreraient pas le processus d'affectation des ressources.

Ressources externes

Le temps consacré par les ressources du SPPC à l'étape de l'enquête, du dépôt d'accusations et des poursuites pour un dossier donné n'est actuellement pas fourni ou communiqué à la DGAC. Même si la DGAC et le SPPC discutent des priorités et de l'affectation des ressources de manière ponctuelle, l'information sur l'affectation des ressources deviendra de plus en plus importante puisque les deux groupes ne partageront plus les mêmes bureaux à compter de septembre 2013 et que le SPPC mettra en œuvre une structure de taux horaires en 2014-2015.

Sans un suivi et une surveillance de l'utilisation des ressources, la DGAC est incapable de déterminer, prévoir et budgéter l'utilisation la plus efficace des ressources disponibles ou de préciser clairement les inefficiences et les manques.

3.3 Gestion des programmes d'immunité et de clémence

La base de données sur les signets d'immunité et de clémence renferme de l'information confidentielle importante, comme le nom de l'entreprise ou du particulier qui demande l'immunité ou la clémence, l'avocat de la défense, la date et l'heure à laquelle le signet a été demandé et approuvé, de l'information détaillée sur la nature de la conduite (comme le nom des autres parties en cause, de l'information détaillée sur les produits et les marchés géographiques et le moment de l'infraction), et la place dans la file d'attente des détenteurs de signets.

La vérification a permis de constater que l'accès à la base de données sur les signets est limité aux employés autorisés de la DGAC uniquement.

Étant donné la nature des programmes d'immunité et de clémence, il y a une bonne raison d'être la première partie à communiquer avec le Bureau et dès lors, il est important non seulement de consigner la date, mais aussi l'heure à laquelle le signet d'immunité ou de clémence a été demandé et approuvé. Comme la demande de signet d'immunité et de clémence par l'avocat de la défense et l'attribution du signet par le SCP se font oralement, une piste de vérification doit être créée à l'aide de courriels, incluant la date et l'heure auxquelles le signet d'immunité ou de clémence a été demandé et approuvé. Ceci est nécessaire étant donné qu'un écart de quelques heures à peine peut faire la différence entre un signet d'immunité et un signet de clémence.

Avant 2012-2013, il était uniquement obligatoire de consigner la date de la demande. En 2012-2013, la DGAC a amélioré son processus de suivi des demandes de signet en exigeant la consignation de la date mais aussi de l'heure de réception de chaque demande. La vérification a permis de constater que même si l'heure n'était pas consignée pour chaque demande avant 2012-2013, elle l'était pour les éléments examinés en 2012-2013.

La DGAC a mené à bien un exercice de réorganisation de ses activités en 2011, ce qui a donné lieu à une simplification de ses mécanismes pour sélectionner, hiérarchiser et mener les enquêtes. Un formulaire SCEP officiel a été créé pour les dossiers d'immunité et de clémence et sa mise à jour régulière est obligatoire.

D'après la vérification effectuée, les formulaires SCEP étaient absents de plusieurs dossiers d'immunité et de clémence examinés; toutefois, les documents d'appui et les calculs du volume de commerce avaient été versés aux dossiers d'immunité et de clémence pendant l'enquête.

L'absence du formulaire SCEP pourrait donner à penser que l'équipe responsable des dossiers de la DGAC n'a pas examiné un cas sous toutes ses facettes, comme l'incidence sur les Canadiens, les industries touchées, la vulnérabilité des victimes, les facteurs aggravants et de compensation importants et le volume de commerce touché, avant de le recommander aux fins de décisions au sous-commissaire adjoint.

3.4 Autres instruments de règlement des cas

La DGAC a parfois recours à d'autres instruments de règlement des cas (IRC) qui lui permettent d'appliquer la Loi sur la concurrence sans engager de poursuites. Ces instruments incluent notamment les ordonnances d'interdiction et les engagements volontaires d'entreprises et de particuliers d'adopter certaines mesures pour corriger les répercussions d'agissements anticoncurrentiels.

La DGAC évalue au cas par cas si les autres IRC conviennent. Ces instruments peuvent être utilisés seuls ou conjointement avec d'autres techniques.

Les IRC font partie de la trousse de mesures d'application générale de la DGAC. Ils permettent au Bureau de régler certains problèmes rapidement et facilement, sans procéder à une enquête complète ou avoir recours à des procédures judiciaires, ce qui réduit l'incertitude, optimise l'utilisation des ressources du Bureau et aide la DGAC à mettre l'accent sur les priorités. Conformément au document Autres instruments de règlement : Note d'orientation sur les IRC, les niveaux suivants d'approbation sont requis pour l'utilisation d'IRC :

1. Lettres d'information – signature du SCA ou du SCP
2. Visite d'information – participation du SCA
3. Lettres d'avertissement – signature du SCA ou du SCP
4. Engagements  participation de l'avocat du SPPC
5. Ordonnances d'interdiction en vertu de l'article 34 (2) – participation de l'avocat du SPPC.

La vérification a permis de constater que les gestionnaires supérieurs, le sous-commissaire délégué, le conseiller spécial et le sous-commissaire principal par intérim avaient examiné et approuvé les décisions prises pendant le processus de tri en vue du recours aux IRC. Les preuves recueillies incluent des courriels, des notes de service au dossier et d'autres documents montrant que des aspects du dossier, comme les répercussions sur les Canadiens, d'importants facteurs d'atténuation et le volume du commerce touché, avaient été analysés.

Dans le cadre des entretiens et de l'examen des dossiers, la vérification a permis de constater que même si les IRC relèvent de la responsabilité du commissaire, le SPPC est généralement consulté quand on y a recours. Toutefois, le SPPC n'est pas intervenu dans l'un des quatre dossiers examinés pendant la vérification. Dans ce cas particulier, le volume de commerce touché était inférieur à 50 000 $ et les répercussions sur les Canadiens étaient minimes. La DGAC a indiqué qu'en raison de la nature et de l'ampleur du problème, elle avait décidé de ne pas faire appel au SPPC. La DGAC n'a aucune ligne directrice officielle indiquant quand il convient de faire appel ou non au SPPC en cas de recours aux IRC.

En l'absence de seuils pour orienter les agents, les ressources du SPPC pourraient être utilisées de manière inefficace.

3.5 Interruption d'une enquête

L'interruption d'une enquête est une procédure officielle à la DGAC. La décision d'interrompre une enquête doit être approuvée par le SCP ou le commissaire, qui en informe ensuite le ministre de l'Industrie par écrit. Le nombre d'interruptions est publié dans le rapport annuel du Bureau.

Dans le cadre de l'examen des dossiers et des entretiens, la vérification a permis de constater que pour chaque interruption d'enquête, les décisions et les motifs la justifiant étaient préparés par l'équipe responsable des dossiers et approuvés par le SCA ou le sous-commissaire délégué, qui en informait ensuite le SCP. Le commissaire ou le SCP envoyait alors la lettre dûment signée au ministre de l'Industrie, confirmant l'interruption de l'enquête. Les demandeurs d'immunité et de clémence ainsi que les parties refusant de collaborer à l'enquête étaient également avisés.

Même si la décision d'interrompre une enquête relève du commissaire, la vérification a permis de constater que la DGAC consultait systématiquement le SPPC pendant chaque processus d'interruption. Cette constatation a été corroborée par des courriels, des notes de service et des demandes de réunions entre la DGAC et le SPPC pendant le processus d'interruption.

3.6 Conflit d'intérêts pour les employés de la DGAC

Comme la DGAC traite de problèmes de nature criminelle, il est important en soi que ses employés déclarent tout conflit d'intérêts et que les personnes en conflit n'aient pas accès au dossier. Une politique et une procédure officielles sont en place pour assurer que toutes les personnes sont au courant de leurs obligations de déclarer tout conflit et de se retirer de toute situation susceptible de causer du tort au Bureau, à un dossier, à eux-mêmes, etc.

La vérification a permis de constater que :

• Le Bureau dispose de Lignes directrices sur les conflits d'intérêts qui décrivent les obligations particulières des employés du Bureau en vertu du Code de valeurs et d'éthique d'Industrie Canada. Les lignes directrices sont actuellement révisées pour examiner l'utilisation des médiaux sociaux et rappeler aux employés les facteurs importants (comme l'obligation de faire un rapport confidentiel, les biens et exigibilités à déclarer et ceux qui sont exemptés, les divers scénarios de conflits d'intérêts et les orientations connexes, etc.). Ces lignes directrices visent à compléter les politiques et lignes directrices pertinentes d'Industrie Canada et du Conseil du Trésor.
• Le sous-commissaire de la concurrence, Direction générale de la conformité et des opérations (DGCO), est responsable des valeurs et de l'éthique au Bureau. Il rappelle chaque année au personnel de la DGAC ses obligations (c'est-à-dire obligations de déclarer par écrit, de manière continue, s'il y a eu un conflit d'intérêts réel ou apparent).
• Investi de pouvoirs délégués en matière de valeurs et d'éthique, le sous-commissaire, DGCO, évalue les auto-déclarations des employés de la DGAC de manière confidentielle et informe le personnel de la DGAC des résultats de l'évaluation. Il présente également un rapport annuel sur les valeurs et l'éthique au Comité de la haute direction (membres du CHD). Pour les exercices 2011-2012 et 2012-2013, ce rapport décrivait la nature et les types de conflits signalés par catégorie, comme propriété des biens actifs, activité politique, relevés annuels, autonomie, ancien avocat, activités exercées à l'extérieur, et autres.
• Les employés de la DGAC sont assujettis à l'article 29 de la Loi sur la concurrence concernant la confidentialité. La DGVE a vérifié que cet article porte précisément sur l'obligation de maintenir une stricte confidentialité concernant les dossiers et l'information connexe au sein de la DGAC.
• Chaque employé de la DGAC signe un formulaire de confidentialité au moment de son entrée en fonction au Bureau et lorsque sa situation personnelle (p. ex., sa situation de famille) change.
• Les employés de la DGAC autodéclarent les éventuels conflits d'intérêts et les représentants de la haute direction compétents participent à l'évaluation de ces déclarations.  

Dans l'ensemble, le Bureau dispose d'un mécanisme entièrement défini pour déclarer, évaluer et gérer les conflits d'intérêts, qu'utilise le personnel de la DGAC.

3.7 Gestion des ressources externes

La DGAC engage des spécialistes externes, comme des économistes, des ingénieurs et des actuaires, à titre temporaire, en vue d'obtenir des avis techniques. En passant un contrat avec ces spécialistes, la DGAC fait preuve de diligence raisonnable; elle procède notamment à des vérifications officielles et informelles des références et obtient les documents pertinents à l'appui des compétences, des publications, des vérifications officielles et informelles des références et de la preuve du prix. Le SCP ou le commissaire doit signer et approuver tous les contrats.

La vérification a recueilli des données prouvant que des activités de diligence raisonnable avaient été menées pour vérifier que les spécialistes externes possédaient les qualifications et les compétences requises pour travailler à un dossier. Ces données incluaient des copies des articles publiés et des demandes de renseignements officielles et informelles pour vérifier les références.

Les articles 25 et 26 de la Loi sur la concurrence permettent au Bureau de recruter des spécialistes externes à titre temporaire au besoin. Par conséquent, la DGAC est dispensée des exigences standard en matière de passation de contrats du Conseil du Trésor pour l'embauche temporaire de spécialistes externes comme les témoins; la DGAC peut conclure des contrats à fournisseur unique avec ces spécialistes.

Les agents préposés aux dossiers de la DGAC préparent une note de service justifiant le recours à un spécialiste externe, puis l'envoient au SCA, avec l'énoncé de travail, aux fins d'approbation. Après l'approbation, la DGCO va de l'avant avec le contrat. Dans certains cas, la note de service fournit de l'information à l'appui du taux facturé par le spécialiste externe, comme les taux facturés antérieurement pour des projets menés précédemment avec la DGAC (le cas échéant).

Toutefois, il n'existait pas de données prouvant que les procédures étaient suivies systématiquement pour les spécialistes et leurs adjoints, qui sont parfois également inclus dans les contrats conclus avec des spécialistes externes. Les irrégularités suivantes ont été relevées :

• Le processus pour vérifier officiellement si les taux facturés par le spécialiste externe sont raisonnables par rapport aux taux du marché n'est pas mené de manière uniforme pour tous les contrats.
• La vérification des références n'est pas toujours prise en note.
• Les formulaires concernant les conflits d'intérêts et la confidentialité ne sont pas toujours signés par le témoin expert ou ses adjoints de recherche.

Les modalités jointes aux contrats des spécialistes externes et les avenants incluaient plusieurs clauses relatives à la confidentialité et à l'éthique qui ont été signées ou paraphées et datées par le spécialiste externe. Toutefois, il n'y a aucune donnée prouvant que les formulaires de confidentialité sont signés par les adjoints.

La vérification a permis de constater que le SCP ou le commissaire signe et approuve tous les contrats.

3.8 Réponse de la direction et plan d'action

Les conclusions et les recommandations de la vérification ont été présentées à la direction de la DGAC. Celle-ci est d'accord avec les constatations incluses dans le rapport et prendra des mesures pour donner suite aux recommandations d'ici le 31 juillet 2014.

La direction de la DGAC travaillera en étroite collaboration avec le SPPC pour surveiller et aborder les questions relatives à l'utilisation des ressources et au coût; examiner et renforcer les mécanismes pour la sélection des dossiers et la passation de contrats avec des spécialistes externes; et mettre à jour la note d'orientation concernant les autres instruments de règlement pour déterminer clairement quand faire intervenir le SPPC.

4.0 Conclusion générale

Selon les résultats de la vérification, à quelques exceptions près, les mécanismes de la DGCA permettent d'établir et de maintenir une gouvernance, une gestion du risque et des contrôles internes efficaces à l'appui de la réalisation fructueuse des enquêtes et de l'avancement des poursuites conformément à la Loi sur la concurrence.

Des améliorations sont requises pour combler certaines lacunes dans les domaines de la gestion et de la documentation des dossiers et de la gestion des ressources externes.

Annexe A : Critères de vérification